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非银行支付机构客户备付金集中存管工作研究
2018-04-17 10:48 来源:金卡生活 作者:张建平

近年来,随着支付服务市场迅速发展,新技术、新模式层出不穷,交易规模更是跨越式发展。与此同时,部分支付机构盈利方式和发展方向与监管要求和市场需求出现了偏离。支付机构通过扩大客户备付金规模赚取利息收入,偏离了提供支付服务的主业,一定程度上造成支付服务市场的无序和混乱,违背了人民银行颁发业务许可的初衷。根据监管机构公布的数据,截至 2016 年第三季度,267家支付机构吸收客户备付金合计超过 4600 亿元。同时,支付机构以自身名义将客户备付金分散存放在多家银行账户中,存在较大的客户备付金挪用、占用及洗钱、变相资金清算等一系列风险隐患。2017年1月,人民银行出台客户备付金集中存管政策,主要是为降低互联网金融业务风险,突出支付机构业务本质,改变支付机构以息差为主的盈利模式,倒逼支付机构转型,通过科技手段提高支付系统的效率、安全和未客户服务,维护金融稳定、引导行业健康发展。备付金集中存管政策的出台将成为支付机构备付金监管的里程碑事件,目前对备付金集中存管的研究基本处于空白阶段,研究备付金集中存管对监管部门和支付机构业务转型的影响以及如何有效开展针对备付金集中存管的监管工作这一新的问题具有重要的现实意义。

01、国内外支付机构客户备付金存管及监管现状

美国支付机构客户备付金存管及监管现状。美国对第三方支付实行的是功能性监管,将监管的重点放在交易的过程而不是从事第三方支付的机构。由于美国法律将第三方支付平台上滞留的资金视为负债,而非联邦银行法中定义的存款,通过规定第三方支付平台滞留的资金需要存放在商业银行的无息账户中,美国联邦存款保险公司进而以提供存款延伸保险实现对滞留资金的监管,每个用户资金的保险上限为10万美元。在州监管层面, 均要求沉淀资金应以高度安全的方式持有,保证资金在最终使用前“确实存在”,要求其始终确保投资产品的市场价值不低于其发行或销售的支付工具、储值债务或执行的转移货币的总额,以确保客户备付金资产不受损失。为控制投资风险,保障资金安全,对许可货币汇兑机构投资的资产类型和比例提出要求,规定可持有加入存款保险体系的银行的现金、存款单以及可被联邦储备银行购买的银行承兑汇票等;对于全国性交易所交易的债券和股票,总投资不得超过全部总额的 20%,且一次性投资不得超过全部总额的 10%。美国《电子资金划拨法》、《E条例》规定,第三方支付平台由于系统故障原因损害消费者权益后,如消费者已履行书面告知的义务,第三方支付平台应在 10 个工作日之内开展调查,消费者可要求其承担损失额 3 倍的赔偿。

欧盟支付机构客户备付金存管及监管现状。与美国的功能监管模式不同,欧盟对第三方支付的监管方式为机构监管,倾向于对第三方支付机构给出明确的界定。欧盟第三方支付服务市场,在信息技术和金融创新推动下发展迅速,市场监管从初期的“市场自发调节”向“市场调节和强制监管并重”的方式转变。欧央行是第三方支付服务商的监管主体。欧盟认为备付金不是存款,是硬币和纸币的电子形式的替代物,属于对第三方支付服务商的债权。因此备付金产生的利息由第三方支付服务商所有。欧盟对第三方支付服务商的监管立法主要包括《电子货币指引》、《电子货币机构从业、经营与审慎监管指令》和《内部市场支付服务指令》等。为保护沉淀资金的安全,《电子货币指引》要求第三方支付机构妥善保管备付金,与自有资金隔离、单独存放在银行账户中。如用于投资,则限于安全、高流动性的低风险资产,并由各成员国细化确定具体的可投资范围。欧盟《关于电子支付工具建议》规定,如电子支付工具持有人无过错且及时履行告知义务后,持有人可获得 150 欧元的赔付。如超过该限额,由支付机构和发卡银行协商承担资金损失。

我国对支付机构备付金的监管模式。目前,人民银行已基本建立了对支付机构支付业务的政府监管、行业组织自律管理、商业银行外部监督、支付机构自我管理的多方位客户备付金监管体系。通过建立属地化监管、年度监管报告、季度数据分析、重大事项报告、核对校验机制等一系列非现场监管制度,加强对支付机构开展支付业务的日常监管。然而当前许多支付机构通过备付金赚取利息收入,偏离了提供支付服务的主业,客户备付金规模巨大、存放分散,存在一系列风险隐患。

 02、我国备付金监管的三个里程碑:

第一个里程碑是2010年6月14日出台、9月1日生效的《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第 2 号)(以下简称“2号令”),首次明确针对第三方支付服务企业实施准入制,针对客户备付金,办法中明确规定禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金。但对于备付金利息的归属仍未明确。

第二个里程碑是2013年6月中国人民银行发布《支付机构客户备付金存管办法》,明确和细化了关于客户备付金的监管要求,对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动作了严格规定,强化支付机构的资金安全保护意识和责任,以及备付金银行的监督责任。

第三个里程碑是2017年1月,中国人民银行发布关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知(银办发〔2017〕10号) ,要求自 2017年 4月 17日起,支付机构应将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户,标志着备付金集中存管制度的正式发布。

总体来看,国外对第三方支付的监管经历了从放任到监管,再到适度放松的过程,这个过程和监管节奏的把握值得充分借鉴。对比来看,目前我国对第三方支付监管正处于第二阶段的从严监管时期,这也是与目前第三方支付市场不够规范、风险凸显的现状匹配的监管时态。

03、备付金集中存管产生的影响

支付行业格局发生变化。备付金利息收入的减少,对于依靠备付金利息的支付机构,特别是依存度比较高的预付卡类支付机构来说,将面临着较大的经营压力。一旦达到亏损占注册资本50%的红线,将面临着支付牌照无法续展的危险。支付机构可能通过拓展业务或者投资成立子公司的形式来拓宽收入来源。支付机构客户备付金的交存比例根据支付机构的业务类型和分类评级结果综合确定,人民银行每年对支付机构开展分类评级工作,综合反映支付机构的合规经营和风险控制等情况,支付机构的合规和风控能力及管理能力越差,评级结果越低,适用的交存比例越高。支付机构评级结果将进一步对支付机构形成激励。支付机构兼并、重组、退出将成为常态,重视创新并找到新的利润增长点的支付机构将得到更快更好发展,而一味不思进取,循规守旧,甚至靠打插边球违规开展业务的支付机构将被淘汰,导致行业格局发生重大变化。

支付机构总体资金转移成本将降低。目前,支付机构将客户备付金以自身名义在多家银行开立账户分散存放,平均每家支付机构开立客户备付金账户13个,最多的开立客户备付金账户达70个,实践中大量备付金账户交易量极少或处于闲置状态,造成账户维护资源和监管资源的浪费。随着网联的上线,以前支付机构和多家备付金银行对接,假设有M家备付金银行,N家支付机构,其连接数量级为M*N,集中接入网联后,连接数量级为M+N,降低了一个维度的数量级,大大降低了监管、维护和运行成本。特别是本来与银行议价能力处于弱势的小支付机构由于不再需要同时接入多家银行,其接入成本将大大降低,可以将更多精力用在优化服务上。

支付机构和商业银行加强合作。短期来看,备付金银行可能将存款减少的成本转嫁给支付机构。对于备付金银行,特别是备付金存管银行来说,备付金集中存管影响最大的是其吸储能力的降低,特别是未来备付金可能全部交存的预期,使得支付机构由持大量备付金待价而沽导致对备付金银行的谈判优势不再存在。有处于强势地位的备付金银行可能通过向支付机构收取手续费或存管费用等形式来弥补其减少收益。支付机构由于降低跨行成本考虑,其商户开户行往往为支付机构备付金银行,成为其更换备付金银行时不得不考虑的成本因素。长期来看,银行仍然需要支付机构建设的场景和渠道,后者在支付技术和安全能力的外溢也与前者有合作机会;另一方面,在监管日趋规范的大环境下,备付金集中存管力度加大的预期将对支付机构产生创新动力和增加利润点的压力,由于本身并不具备完整的金融产品生产和销售资格,势必选择加强与银行的业务合作。Antoine Faure-Grimaud.等学者(2003)认为拥有信息优势的监管者(包括事中的监督者和事后的审计者),可能和代理人在激励不足时结成联盟,从而形成代理人和监管者之间的合谋。激励和约束制度偏弱导致合谋商业银行作为对支付机构备付金监管的具体执行者,并不能因高效率监管从中央银行获得报酬,而只是一种义务,并且如果不能有效实施监管或者违法还要被惩罚。因此,支付机构和银行双方在合作共赢的同时也存在合谋违规的风险。

支付机构通过银行直连模式或走向终结。2017年3月31日非银行支付机构网络支付清算平台(以下简称“网联”)启动试运行,通过该清算平台的支撑,支付机构只需开立一个银行账户即可办理客户备付金的所有收付业务。支付机构开立账户越少,越有利于客户备付金集中存管的实施。根据人民银行对备付金集中存管工作要求,备付金将从平均20%的集中存管逐步过渡至全部集中存管,这一过渡过程也将是第三方支付银行直连模式的过渡。一旦集中存管全部落地,银行直连模式也将走向终结,为网联的上线和清算牌照的开放等扫清了障碍。如果说之前还有支付巨头对网联上线抱有犹疑的态度,集中存管新规将促使各参与方更快的去拥抱网联、拥抱变化。

监管部门面临的挑战。备付金集中存管实行后,监管部门增加了交存账户开户、变更、撤销、核实备付金交存额度、日间管理等基础工作。备付金完全上交后,备付金交存账户将演变成备付金全能账户,即支付机构一个账户综合了目前存管账户、汇缴账户和收付账户的所有功能,意味着这个账户承担的职责重大。虽然目前已经出台了集中存管操作指引,但是仍然需积累经验并制定操作细则保证制度顺利落地实施。在全资金集中存管和单接口接入网联前,许多新场景下发生的比如海量实时数据处理、预防卡类支付机构售卡和充值资金归集等问题都急待解决。与此同时,网联平台的成立,将使监管部门掌握更多交易信息,如何利用海量交易信息进行采集利用,是面对的巨大挑战。

  04、政策建议

鉴于备付金集中存管存在的一系列问题,受国内外监管经验启发,并对照备付金集中存管目标,提出以下政策建议:

加强支付机构内部备付金控制机制建设。备份金集中存管,要求支付机构定期交存备付金,对其内部控制机制提出了更高要求,一是加强备付金流动性管理,合理分配不同备付金账户资金,做好资金划拨管理,满足监管要求和客户资金需求;二是设立独立的客户备付金管理部门,形成分工合理、相互制衡的组织架构; 三是建立分级审批制度,将客户备付金操作和管理岗位作为要害岗位管理; 四是强化客户备付金内部审计,设立专司审计监督职能的部门,管理监督备付金使用情况。

建立备付金银行考核评价机制。对于最优的防范合谋问题的研究,Tirole(1986,1992)指出,委托人可以从三个方面来防范合谋,第一,创造对监管者的激励;第二,减少合谋收益;第三,提高合谋的交易成本。基于此理论,建议建立备付金银行考核评价机制,可参考对支付机构的评级机制,对于备付金银行,从备付金存管系统建设、集中交存、核对校验、风险事件等方面进行评级考核,对于考核级别高的给予政策奖励,对于考核级别低的采取备付金业务限制、开展支付检查、取消备付金银行资格等惩罚措施,提高其违规成本。

加强网联平台大数据分析,提供监管决策参考。网联平台连接支付机构、银行,其产生的业务具有数据量大、动态性强、关系复杂等特征。无论从支付、反洗钱、金融消费权益保护等业务角度,还是从货币政策、金融稳定的宏观角度,网联平台产生的海量数据拥有巨大的应用价值。一是建立数据采集和分析系统,在不影响系统稳定和效率的前提下,对交易数据进行采集、存储。二是加强数据分析研究,参考国内外先进经验,利用人工智能、大数据、数量统计等方法对数据进行分析,对风险结果进行评估。三是制定辅助决策,根据信息分析的结果,结合实际情况,调整监管策略,完善政策传导机制。

构建多层次的客户备付金保障体系。客户备付金不同于银行存款,没有国家信用背书,但是可以通过加强外部保障,提高公众对支付服务信心,进而促进支付市场健康发展。一是建议借鉴美国对第三方支付组织的监管方式,凡经监管部门许可的支付机构必须强制参加保险,在客户备付金未完全集中存管的过渡阶段将部分客户备用金利息、风险准备金作为强制保险的保费,在客户备付金完全集中存管后提取网联交易费用的一部分作为强制保险的保费,作为对支付机构最后的清算资金支持,当支付机构发生破产、倒闭,客户备付金余额不足清偿其对客户债务时,由保险机构提供救助。这一方面可以解决客户备用金利息的归属和风险准备金使用的难题,另一方面也可以缓解非金融机构互联网支付产生的风险。二是制定客户备付金风险准备金使用办法,明确客户备付金风险准备金使用情况,真正发挥风险准备金作用。

提高备付金监测和核对校验水平。从目前已经发生的备付金风险事件来看,结合前文对国际第三方支付发展规律分析,我国对第三方支付监管正处于第二阶段的从严监管时期。“重典治乱必须重拳出击”,治水需从源头,加强备付金监测和核对校验是对支付机构微观监管防范风险的最直接和最有效手段。目前人民银行已通过非现场监管系统建立统一的备付金数据平台,各支付机构和备付金银行与该平台对接,按统一标准上传数据,系统自动完成核对校验,但平台备付金数据为事后汇总数据而非实时业务数据,对风险识别存在滞后性。建议根据备付金监管法规和不同支付业务类型备付金使用规律,建立动态风险识别模型,并在网联平台中加入自动风险监测功能,对备付金违规、大额出金、高频交易、账户违规使用等情况进行分析和预警。

进一步完善备付金监督管理框架。目前,我国已初步构建以2号令为核心的对非金融机构支付服务的监督管理框架,但相关监管制度主要以人民银行的部门规章、规范性文件为主。从国际经验来看,以监管主体职责和目标明确、完善法律体系为特征的监管框架是支付业务健康发展的必要条件。随着非金融机构支付服务范围拓展、客户群体扩大、交易量增长,个别在第三方支付服务市场中处于寡头垄断地位的支付机构在客户数量、业务规模方面甚至可以与大中型银行媲美。支付机构提供的支付服务受众广、社会影响面大,提升对支付机构业务的监管水平十分必要。基于此,提升对非金融机构支付服务监督管理的立法级次迫在眉睫,应该成为监管部门下一步做好支付机构业务监管的工作重点。建议尽快出台《非金融机构支付服务管理条例》或者具有相同法律级次的制度,作为对第三方支付业务开展监管的基本法,对此类业务开展中重要的业务资质要求、客户备付金问题、消费者权益保护、违规开展业务的处罚以及违规机构的退出机制作出合理安排,赋予监管部门更大的执法权。

加强支付机构客户合法权益保护。支付机构客户是备付金的所有人,作为支付服务消费者,拥有知情权。欧美通过发布多部法规制度,做出了个人信息保护、错误指令损失承担、信用卡账单争议等有利于保护消费者权益的规定,建议制定专门的支付服务消费者权益保护办法,细化2号令中有关消费者保护的规定,对支付服务中的风险分配和责任承担、支付机构信息披露、消费者个人信息保护等做出明确规定;可参考美国争取监管部门对P2P平台对放款人的保护措施,美国证券交易委员会及各州证券监管部门都强制推行对放款人的保护,大多数情祝下是通过强制的信息披露来完成。网联平台成立并逐步替代直连银行模式后,交易信息由公共、独立的清算组织处理,网联平台应做好支付信息的保护,减少信息泄露的可能性。此外,还应该加强对电子支付知识的宣传教育。第三方支付作为新兴的支付工具,业务和产品更新速度快,支付服务消费者大多认识不足,支付机构为抢占用户,在宣传中,会有意无意强调便捷性,而弱化或隐瞒风险,支付服务消费者与支付机构之间容易产生信息不对称,引发网上交易支付风险。因此,监管部门应加强消费者支付业务知识宣传和教育,提升其自我保护能力和意识,保护支付服务消费者合法权益。

作者供职于中国人民银行南京分行 江苏省支付清算服务协会课题组。

 

责任编辑:王娜

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