本报综合报道  5月28日，国务院正式发布《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首份国家层面城市更新专项规划，文件明确2026—2030年发展目标、核心任务与配套政策，远景谋划延伸至2035年，为我国城市发展从增量扩张转向存量提质增效、构建房地产发展新模式，提供权威顶层指引。

锚定城市发展新愿景

《规划》设定清晰的阶段性发展目标：到2030年，城市更新行动取得重要进展，人居环境持续改善、安全发展基础持续夯实、城市治理效能显著提升；到2035年，基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

立足本次规划的顶层设计特点，中指研究院研究总监吴建钦指出，《规划》在2025年相关指导意见基础上，将发展愿景拓展至2035年，更加注重整体性、前瞻性系统谋划，融合先进发展理念、长效推进机制与科学实施路径。

中国城市规划学会理事长杨保军认为，《规划》全面落实中央城市工作会议精神及“十五五”规划纲要部署，以建设现代化人民城市为核心目标，覆盖“一个优化、六个建设”重点领域，为各地系统推进城市更新工作提供了清晰指导。

提质宜居优化住房体系

本次《规划》兼顾宏观制度革新与微观民生改善，从存量资源盘活、住房体系优化、人居环境升级多维度发力，构建适配城市高质量发展的住房发展新模式。

在资源盘活与住房供给端，《规划》要求全面摸清城市存量资产底数，分类处置已供未开发土地、在建项目，重点盘活老旧厂房、商办用房、商品住房及公房等低效闲置资源；同步加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售全链条基础制度。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，存量资源盘活是激活城市发展新动能的关键。通过优化规划布局、调整用地功能，可推动闲置土地、存量房屋转型为新产业、新消费场景，有效释放城市发展空间。

在供给体系优化基础上，本次《规划》将落脚点聚焦人居品质提升，将“好房子”建设作为民生核心抓手。《规划》部署房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，从标准、设计、建材、施工到运维全链条提质，打造安全舒适、绿色智慧的高品质居住空间。

上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，房屋品质提升是城市更新的核心民生工程，既要实现住房建设全流程品质升级，也要落地老旧小区改造、适老化建设、数字家庭配套等民生举措，全方位提升住宅安全性与宜居性。

围绕人居提质目标，《规划》细化一系列落地举措：鼓励居民开展住房局部升级与装修改造，推广装配式、适老化、无障碍建设及新型建材应用；在新建及改造住宅中普及数字家庭建设；常态化推进老旧小区专项体检，重点对建成20年及以上小区实施改造，补齐基础设施短板、优化小区环境，有序推进楼栋加装电梯，并健全长效运维管理机制。

量化指标强化精准管控

相较于以往城市更新的粗放式推进，本次《规划》最大突破是建立可量化、可考核、可落地的指标体系，彻底告别模糊化推进模式，推动城市更新迈入精准治理阶段。

在李宇嘉看来，本次《规划》立足城市发展“两个转向”逻辑，以六大更新任务、七大保障措施构建长效更新机制，将推动2030年城市开发模式实现根本性转型，而量化指标体系的设立，更是这份文件的一大核心亮点。

《规划》明确“十五五”期间硬核量化建设目标：改造老旧小区11.5万个、危旧房50万套、城中村4000个、老旧街区、厂区1500个；新建及改造燃气管网约20万公里、排水管网17.5万公里、供水管网17.5万公里、污水管网10万公里、供热管网12万公里，同步推进管网智慧化升级改造。

中国城市规划设计研究院副院长郑德高表示，一系列量化指标，为各地城市安全韧性建设划定硬性标准、明确实施路线图。

李宇嘉进一步解读，《规划》围绕民生、发展、安全三大维度搭建量化考核体系，既为地方工作指明路径，也压实考核责任。按照“先体检、后更新，体检更新一体化”要求，各地将对房屋安全、市政管线、水质节能、数字家居等环节逐一排查整治，让城市更新治理更精细、更务实。

多元保障夯实发展根基

城市更新项目体量大、周期长、收益回报慢，资金筹措与落地推进一直是行业痛点。对此，本次《规划》搭建财政、金融、社会资本三方协同的多元投融资体系，为项目常态化落地筑牢资金底座。

严跃进认为，本次《规划》构建了全方位投融资支撑体系：财政端整合中央扶持资金、地方专项债、配套资金及税费减免政策；金融端创新老旧住房原拆原建专属金融产品，丰富市场化融资工具；同时依托REITs、资产证券化、公司债券等资本工具，撬动社会资本广泛参与。据严跃进测算，城市更新将全面带动建筑、建材、工程机械、规划设计等上下游产业扩容，仅地下管网改造领域投资规模便达5万亿元。

有了充足资金支撑，《规划》进一步理顺项目落地管理架构。李宇嘉认为，《规划》建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的层级体系，依托城市更新项目库实现项目常态化储备、动态调整，落实“一项目两方案”机制，将保障项目有序推进。

更新赋能激活经济动能

当前我国城镇化进入存量提质新阶段，城市建设已告别粗放扩张模式，转向内涵式升级。全国9.4亿城镇人口的居住需求，从“有没有”转向“好不好”，城市更新的战略价值与民生价值持续凸显。业内测算显示，“十五五”规划期间，我国城市更新直接投资规模超15万亿元，市场总容量约20万亿元，可撬动数十万亿级投资与消费增量，是稳投资、促消费、稳就业的重要抓手。

依托国家顶层规划指引，各地纷纷出台配套政策推进落地。其中，河南在2026年政府工作报告中部署城市更新三年攻坚行动，持续推进城市精细化、智慧化治理，并就《河南省城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见；《山西省城市更新条例》已于今年5月1日正式实施，从规划编制、项目实施等环节细化工作要求。

在多位业内专家看来，《城市更新“十五五”规划》具有里程碑意义。随着顶层设计、资金、制度等保障体系落地，城市更新将驶入快车道，在激活经济活力、提升治理能力的同时，持续改善人居环境，为我国高质量发展注入持久动力。