2026年5月25日，人力资源社会保障部、国家卫生健康委、应急管理部、税务总局、国家医保局对外发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（以下简称《暂行规定》），《暂行规定》自今年7月1日起施行。根据《暂行规定》，用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费。

《暂行规定》将超龄劳动者纳入工伤保险范围，旨在解决超龄劳动者的工伤保障难题，既能保障超龄劳动者的权益，又能分摊企业风险。

专家建议，在具体进行超龄劳动者工伤保险制度设计时，应系统性保障超龄劳动者工伤权益，既要平衡工伤保险与其他险种的关系，又要避免因不均衡保护带来的道德风险。

根据国家统计局今年1月公布的数据，截至2025年末，全国60岁及以上老年人口达32338万人。

2024年10月，民政部、全国老龄办、国家卫生健康委、财政部、中国老龄协会、中国计划生育协会联合发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》（以下简称《数据公报》）显示，我国19%的老年人从事有收入的工作。根据《数据公报》，分城乡看，城镇14.4%的老年人从事有收入的工作，农村24.5%的老年人从事有收入的工作；分年龄组看，低龄老年人中从事有收入工作的占比26.5%。

这意味着，在老年人口中，有不少老年人虽然超过法定退休年龄，但基于各种原因仍处于就业状态。

中央财经大学法学院教授、劳动法和社会保障法研究中心主任沈建峰分析称，现在越来越多的超过法定退休年龄的劳动者进入就业市场，有市场因素，也有其他原因。第一，一些超过法定退休年龄的劳动者有技能，市场有需要；第二，一些超过法定退休年龄的人未享受养老保险待遇，他们需要继续留在劳动力市场获取收益；第三，国家也在积极推动银发经济的发展，促使很多超龄劳动者进入劳动力市场。

根据劳动合同法和劳动合同法实施条例的有关规定，超过法定退休年龄的人员就业，无法与用人单位签订劳动合同，因此，用人单位通常无法为超龄人员缴纳社会保险，其中包括工伤保险。

“在这种情况下，大量超过法定退休年龄的人员在就业市场面临劳动用工过程中的风险时，很难得到基本的劳动权益保障。”沈建峰认为。

“一旦劳动者和用人单位没有签订书面协议，或者书面协议中对相关内容语焉不详，劳动者的权益保障就存在真空地带。”中国社会科学院法学研究所研究员、社会法研究室副主任王天玉说。

2024年9月，《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称《决定》）得以通过。同时，全国人大常委会批准了《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（以下简称《办法》），其中规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。

沈建峰介绍说，《决定》和《办法》为超龄劳动者获得工伤保障提供了法律依据。除此之外，近年来，中央推动工伤保险制度的改革，在一些地方（如广东、浙江等省份）进行试点，将超龄劳动者纳入工伤保险范围，破解超龄劳动者工伤保障难题。

2024年3月1日起执行的《四川省超龄等从业人员参加工伤保险办法》则明确规定，已经达到或者超过法定退休年龄但年龄在65周岁及以下的从业人员，可由从业单位为其参加工伤保险并缴纳工伤保险费。

日前，《暂行规定》出台，这也是我国首部规范超龄劳动者权益的专门规章。

《暂行规定》明确：用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费。超龄劳动者因工作原因受到事故伤害或者患职业病的，按照规定进行工伤认定、劳动能力鉴定并享受相应的工伤保障待遇。

在沈建峰看来，《暂行规定》将超龄劳动者纳入工伤保险范围，旨在解决超龄劳动者的工伤保障难题，既能保障超龄劳动者的权益，又能帮助企业分摊风险。

王天玉长期倡导“劳动三分法”（在传统“劳动关系—民事关系”二分法基础上新增“不完全符合确立劳动关系情形”而形成的三分法律框架）。他认为，《暂行规定》以“第三类劳动形态”为超龄劳动者构建专属保障框架，是我国劳动保障制度的里程碑式创新。特别是将工资、工时、工伤保险、争议处理等核心权益延伸至超龄群体，打破社保与劳动关系的刚性捆绑，填补了长期的制度空白。

在王天玉看来，对就业老年人来说，其工作岗位、工作内容与其他未退休的劳动者相同，其遭遇的劳动风险是同样的，应该纳入工伤保险的保障范畴之内。“毕竟，劳动行为才是工伤保险保障的基础，而不是年龄。”

王天玉指出，此前，超龄劳动者无法进入工伤保险系统，根据《暂行规定》，社会保险系统需要进行调适，以允许超龄劳动者进入系统，确保参保、工伤认定、待遇享受全流程畅通。此外，根据《暂行规定》，如用人单位未缴纳工伤保险，则可能需要参照工伤保险待遇向超龄劳动者赔付。

根据《暂行规定》，超龄劳动者工伤保障办法另行制定。

沈建峰认为，在进行制度设计时，应该立足超龄劳动者平等随时进入劳动力市场的理念，并且肯定和保护超龄劳动者的劳动能力，保障超龄劳动者的就业权益，同时，应系统性保障超龄劳动者工伤权益。但是，也要注意既要平衡工伤保险与其他险种的关系，又要避免因不均衡的保护可能引发的道德风险。

沈建峰解释说，具体而言，对于发生一到四级伤残、存在劳动关系的劳动者，工伤保险基金发放伤残津贴到劳动者享有养老保险待遇为止，之后劳动者开始领取养老保险。倘若基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。

“对超龄劳动者来说，如果其没有享有养老保险待遇，其伤残津贴如何发放？如果其已经享有养老保险待遇，其伤残津贴又如何发放？这是超龄劳动者工伤保障亟须明确的问题。对于后者，由于劳动者已经享受养老保险待遇，则基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额即可。”沈建峰说。

在沈建峰看来，对于前者，如果当事人不愿意参加养老保险或者即使参加养老保险也无法满足享受养老保险待遇的条件，则是比较难以解决的问题。例如，当事人不缴纳养老保险，一直由工伤保险基金支付伤残津贴，会给工伤保险基金带来过重负担，也可能会引发道德风险，即不能完全避免没有享受养老保险待遇的超龄劳动者制造一到四级伤残以换取终身领取伤残津贴。

“考虑到伤残津贴是对工资丧失的补偿，建议在进行制度设计时为这种情况下的劳动者设计最长不超过一定年限（例如与70岁的差额），最短不短于一定年限（例如5年）的伤残津贴领取年限、领取伤残津贴的方案。”沈建峰建议。

沈建峰认为，对于五、六级伤残，由于超龄劳动者不存在劳动关系，用工协议的时间一般也不会太长，可能一年一签，故此可以考虑发生工伤后由用人单位继续用工到一定年限或者不继续用工而支付一定年限的伤残津贴，最长不超过一定年限（例如与70岁的差额），最短不短于一定年限（例如5年）的伤残津贴领取年限。领取比例按照伤残级别确定。

在王天玉看来，随着《暂行规定》把超龄劳动者纳入工伤保险范围，下一步还要做好跟《工伤保险条例》的对接工作，比如修改《工伤保险条例》，让其覆盖超龄劳动者。从长远来看，未来应在这些实践探索的基础上，完善现行劳动法律制度，将超龄劳动者纳入劳动法律调整范畴。

“虽然超龄劳动者和用人单位之间不能构成典型的劳动关系，但通过构建超龄劳动者权益保障制度，其可以作为一个独立的、专门的群体受到劳动法律的保障。”王天玉说。

来源：法治日报